2022年7月29日，江蘇省十三屆人大常委會(huì )第三十一次會(huì )議通過(guò)了《江蘇省行政程序條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例），自2022年11月1日起施行。條例以規范、保障和監督行政機關(guān)依法行使行政職權，維護公民、法人和其他組織的合法權益為出發(fā)點(diǎn)，聚焦行政職權行使過(guò)程中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，對行政程序主體、行政規范性文件制定等抽象行政行為、行政執法等具體行政行為，以及公眾參與、監督等作了全面、具體、有針對性的規定。

一、立法背景

行政程序是行政機關(guān)行使行政權力，作出行政行為應當遵循的方式、步驟、順序和時(shí)限的總和。行政機關(guān)依法規范行使職權，嚴格遵循法定程序，既有利于促進(jìn)依法行政、高效施政、廉潔從政，也有利于維護公民、法人和其他組織合法權益。

（一）貫徹落實(shí)國家和省法治政府建設決策部署的迫切需要。去年初印發(fā)的《法治中國建設規劃（2020—2025年）》明確提出，要“加強對權力運行的制約和監督，健全規范共同行政行為的法律法規，研究制定行政程序法”。開(kāi)展行政程序地方立法，是落實(shí)法治中國建設規劃和法治江蘇建設規劃的迫切需要和具體舉措。

（二）轉變政府職能、提高行政效能的客觀(guān)要求。隨著(zhù)“放管服”改革的深入推進(jìn)，我省制定了一系列簡(jiǎn)政放權的制度規范。通過(guò)行政程序地方立法，及時(shí)將“不見(jiàn)面審批”等一系列行之有效的改革舉措固化為法規規范，有利于厘清政府職責邊界，理順部門(mén)之間關(guān)系，優(yōu)化辦事流程和時(shí)限，強化權力運行監督，推動(dòng)政府職能轉變，提高行政效能。

（三）建立現代市場(chǎng)體系、維護市場(chǎng)主體合法權益的有力保障。法治既是市場(chǎng)經(jīng)濟的內在要求，也是市場(chǎng)經(jīng)濟良性運行的根本保障。通過(guò)地方立法規范行政程序，將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設全面納入法治化軌道，體現到行政程序各環(huán)節各方面，有利于構建統一開(kāi)放、競爭有序的現代市場(chǎng)體系，依法平等保護各類(lèi)市場(chǎng)主體合法權益，促進(jìn)我省經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

二、行政程序主體

行政程序主體總體上分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是行使行政職權的主體，包括行政機關(guān)、授權組織和受委托組織，另一類(lèi)是行政管理相對人，包括當事人和其他參與人。

（一）對于行政機關(guān)。條例明確其職權依照法律、法規、規章確定；對上下級行政機關(guān)之間的職權分工未作明確規定的，上級行政機關(guān)應當按照相關(guān)原則確定。

明確省人民政府可以依法決定將縣級人民政府部門(mén)的行政管理職權下放給鄉鎮人民政府、街道辦事處行使；開(kāi)發(fā)區等有關(guān)管理機構依照法律、法規規定行使行政職權；行政機關(guān)的內設機構或者派出機構對外行使行政職權應當以該行政機關(guān)的名義進(jìn)行，并由該行政機關(guān)承擔法律責任。明確實(shí)行綜合行政執法的機構應當以所屬行政機關(guān)名義對外行使行政職權。

（二）對于授權組織和受委托組織。明確經(jīng)依法授權的組織在法定授權范圍內以自己的名義行使行政職權，并承擔相應的法律責任。

規定行政機關(guān)可以依法委托其他行政機關(guān)或者具有管理公共事務(wù)職能的組織行使其行政職權。受委托的行政機關(guān)或者組織在委托的范圍內，以委托行政機關(guān)的名義行使行政職權，由此產(chǎn)生的法律責任由委托行政機關(guān)承擔。

（三）對于當事人和其他參與人。規定當事人、利害關(guān)系人可以委托代理人或者推選代表人參與行政程序，并明確享有的權利和承擔的義務(wù)。規定證人、鑒定人等其他參與人依法參與行政程序，并履行相應義務(wù)。

三、管轄、協(xié)助和回避

（一）關(guān)于管轄。條例規定行政機關(guān)管轄依照法律、法規、規章確定，法律、法規、規章未明確規定的，縣級以上地方人民政府應當予以確定，其中，對于地域管轄，除涉及公民身份等事項外，由行政管理事項發(fā)生地的行政機關(guān)管轄，并明確了管轄爭議的處理方式。

（二）關(guān)于行政協(xié)助。明確了請求協(xié)助的情形和協(xié)助的主要內容，以及不視為行政協(xié)助的情形。規定協(xié)助事項屬于被請求機關(guān)職權范圍內的，應當依法及時(shí)履行協(xié)助義務(wù)，不在職權范圍內或者因特殊情況不能提供協(xié)助的，應當書(shū)面告知請求機關(guān)并說(shuō)明理由。

（三）關(guān)于回避。規定自行回避、申請回避和責令回避的情形，同時(shí)為了避免影響程序公正，明確回避決定作出前，除法律、法規、規章另有規定以及需要采取緊急措施外，被申請回避的人員不得繼續參與行政程序。

四、行政程序一般規定

條例規定了多種不同的行政行為，為了減少不必要的程序重復，優(yōu)化條例框架結構，對行政機關(guān)履職程序進(jìn)行歸納，盡可能提煉出一些一般性要求。

（一）規定行政程序可以依職權啟動(dòng)，也可以依申請啟動(dòng)，并對啟動(dòng)時(shí)間、申請啟動(dòng)形式和告知參與人權利義務(wù)等作了明確。要求行政機關(guān)作出減損當事人合法權益或者增加當事人義務(wù)的行政行為前，應當告知當事人擬作出的行政行為的主要內容、理由和依據，聽(tīng)取當事人的陳述和申辯。

（二）規定行政機關(guān)作出上述行政行為，應當告知當事人權利救濟的途徑、期限。明確聽(tīng)證的情形、申請聽(tīng)證的條件和逾期不申請的后果，以及聽(tīng)證筆錄的效力。要求行政機關(guān)應當依職權調查事實(shí)，并明確調查方式和程序要求、證據種類(lèi)和非法證據排除。

（三）規定行政機關(guān)作出的行政決定應當全面反映行政程序的所有結果，重大行政決定應當經(jīng)過(guò)法制審核，由行政機關(guān)負責人集體討論后作出，并明確適用簡(jiǎn)易程序的情形。規定行政機關(guān)作出行政行為的期限要求以及期間扣除、中止、順延的情形，同時(shí)明確了行政文書(shū)送達程序和行政行為效力。

五、規范抽象行政行為

（一）關(guān)于行政規范性文件。明確了其概念和制定主體，規定起草單位應當對制定行政規范性文件的必要性、可行性、合法性、合理性等內容進(jìn)行調研論證，并對公開(kāi)征求意見(jiàn)、合法性審查、集體討論決定、解釋、備案和清理等提出了具體要求。

（二）關(guān)于行政規劃。規定行政機關(guān)應當依照法定程序制定行政規劃，并對行政規劃的公告、征求意見(jiàn)以及公布等提出了具體要求。同時(shí)，為了保證行政規劃科學(xué)合理、切實(shí)可行，明確重要行政規劃應當經(jīng)該級行政區域人民政府審查通過(guò)，并對依法需要人民代表大會(huì )或者其常務(wù)委員會(huì )審議通過(guò)或者應當在出臺前向人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )報告的情形作出指引性規定。

（三）關(guān)于重大行政決策。明確行政機關(guān)作出重大行政決策應當遵循的原則、權限和程序。要求行政機關(guān)作出涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟活動(dòng)的重大行政決策時(shí)，應當進(jìn)行公平競爭審查。明確除特殊情形外，作出重大行政決策應當依法組織開(kāi)展公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險評估。規定決策方案應當進(jìn)行合法性審查，經(jīng)行政機關(guān)負責人集體討論決定，并對決策公布提出了具體要求。

六、規范行政執法

（一）關(guān)于行政審批。明確行政審批制度改革方向，并對行政審批辦理模式、辦理流程以及告知承諾等提出了具體要求。

（二）關(guān)于行政處罰。明確在城市管理等領(lǐng)域實(shí)行綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。要求行政處罰實(shí)行全過(guò)程記錄，健全行政執法和刑事司法銜接機制，建立健全信息共享、案情通報、案件移送等制度。

（三）關(guān)于行政強制。規定行政強制措施依法由行使相對集中行政處罰權的行政機關(guān)行使后，原有關(guān)行政機關(guān)不得再重復實(shí)施。明確采用非強制性手段可以達到行政管理目的的，不實(shí)施行政強制，并對采取行政強制措施的情形提出了具體要求。

（四）關(guān)于行政給付。明確了其概念、遵循的原則和內容，要求行政機關(guān)變更或者暫停、廢止行政給付應當提前告知當事人，明確以欺騙等不正當手段取得行政給付的應當依法撤銷(xiāo)，并予以追回。

（五）關(guān)于行政征收征用。規定行政機關(guān)為了公共利益需要，依照法律規定的權限和程序，可以對不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行征收征用，并給予公平合理補償，并對征收征用的內容、方案、決定和補償等提出了具體要求。

（六）關(guān)于行政確認。明確了其概念和內容，要求行政機關(guān)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現行政確認事項直接關(guān)系他人利益的，應當及時(shí)告知利害關(guān)系人，作出行政確認應當制作決定書(shū)或者核發(fā)相關(guān)證明。

（七）關(guān)于行政檢查。規定行政檢查實(shí)行清單管理制度，要求行政機關(guān)制定和公布年度檢查工作計劃。為了提高行政檢查的效率，防止對管理相對人過(guò)多干擾，明確行政機關(guān)應當推進(jìn)聯(lián)合檢查，并對檢查結束后及時(shí)告知檢查對象相關(guān)情況、公布檢查結果和檔案管理等提出了具體要求。

七、規范行政指導

行政機關(guān)為實(shí)現預期的行政管理目的，有時(shí)需要采取一些柔性的行政管理手段，行政指導就是其中之一。

（一）條例明確了行政指導的概念、遵循的原則、指導方式和形式等，規定行政機關(guān)應當在法定職權范圍內實(shí)施行政指導，不得以公民、法人或者其他組織不服從為由，采取對其不利的行政措施。

（二）要求實(shí)施重大行政指導應當采取聽(tīng)證會(huì )等方式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，涉及專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題的，應當經(jīng)過(guò)專(zhuān)家論證。要求除規定的特殊情形外，應當向當事人或者社會(huì )公開(kāi)行政指導的目的、內容、理由、依據、實(shí)施者以及背景資料等事項。

八、規范行政協(xié)議

條例對行政協(xié)議的概念、適用范圍、遵循的原則和訂立方式等作了明確，規定行政協(xié)議受法律保護，協(xié)議雙方不得擅自變更、中止或者解除，但出現影響協(xié)議雙方重大利益等情形時(shí)，雙方可以協(xié)商變更或者解除協(xié)議。

明確因國家政策發(fā)生重大調整或者出現嚴重損害國家利益、社會(huì )公共利益的情形，行政機關(guān)有權變更或者解除協(xié)議，但應當及時(shí)告知當事人并書(shū)面說(shuō)明理由。同時(shí)，為保障協(xié)議當事人合法權益，明確行政機關(guān)違約時(shí)當事人權利救濟的渠道。

九、規定矛盾糾紛

（一）關(guān)于行政調解。明確其概念、調解范圍、調解主體、遵循原則和調解程序等，規定行政調解協(xié)議對當事人具有法律約束力，明確民事?tīng)幾h一方當事人不履行協(xié)議的救濟途徑。

（二）關(guān)于行政裁決。明確其概念、申請處理、案件審理、裁決期限和裁決書(shū)的內容等，規定要推行行政裁決權利告知制度，引導當事人選擇行政裁決方式化解糾紛。

（三）關(guān)于行政復議。規定行政復議應當依照法定的權限、范圍、條件和程序進(jìn)行，明確縣級以上地方人民政府應當建立行政復議委員會(huì )和行政復議執行監督機制，并對加強行政復議規范化、專(zhuān)業(yè)化、信息化建設提出具體要求。

（四）關(guān)于投訴舉報處理。明確要建立暢通、便捷的投訴舉報渠道，公布投訴舉報處理程序和聯(lián)系方式。要求行政機關(guān)應當按照職責受理投訴舉報，及時(shí)協(xié)調解決，不得推諉、搪塞，并對投訴舉報處理期限及檔案管理，以及投訴舉報人反映訴求等提出了具體要求。

十、保障公眾參與

條例明確公民、法人或者其他組織有權對行政機關(guān)行使行政職權提出意見(jiàn)和建議，并要求行政機關(guān)應當就國家利益、社會(huì )公共利益的維護等事項征求公民、法人或者其他組織的意見(jiàn)。

規定行政機關(guān)可以通過(guò)問(wèn)卷調查等方式，向公民、法人或者其他組織征求意見(jiàn)。要求行政機關(guān)應當對相關(guān)意見(jiàn)和建議進(jìn)行歸類(lèi)整理、分析研究，采納合理的意見(jiàn)和建議，并以適當的方式反饋。同時(shí)，明確了意見(jiàn)建議不予處理的情形。

十一、行政監督

為促進(jìn)行政機關(guān)依法履行職能，維護公民、法人和其他組織合法權益，條例明確要健全政府層級監督制度，加強監察、審計、檢察等監督，并對監督檢查方式提出了具體要求。

規定公民、法人或者其他組織發(fā)現行政行為違反法定權限和程序的，可以向行政機關(guān)申請糾正該行政行為。

明確行政機關(guān)發(fā)現行政行為確有錯誤的，應當自行糾正。行政機關(guān)不糾正的，由有權機關(guān)責令糾正，并依法追究法律責任。同時(shí)，為增強法規剛性，條例還對行政機關(guān)及其工作人員違法行為設置了相應的法律責任。

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