《導游管理辦法》解讀

文章來(lái)源： 國家旅游局 

1.問(wèn)：《導游管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）的立法背景和目的是什么？

答：導游是我國旅游從業(yè)人員的重要組成部分，是旅游業(yè)中與各要素關(guān)聯(lián)最多、與游客接觸最密切的環(huán)節。多年來(lái)，導游為展示旅游形象、傳播先進(jìn)文化、促進(jìn)中外交流、推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展做出了積極貢獻。但近年來(lái)導游群體在“不合理低價(jià)”的惡性競爭中，一方面自身合法權益得不到保障，另一方面辱罵游客、強迫消費等損害游客利益的案件時(shí)有發(fā)生，社會(huì )反響較大，影響了導游隊伍的形象，成為旅游市場(chǎng)的頑疾。因此，加快推動(dòng)導游體制機制改革，保障、維護導游和旅游者的合法權益，是解決旅游市場(chǎng)秩序問(wèn)題，推動(dòng)旅游業(yè)“三步走”發(fā)展戰略，滿(mǎn)足人民美好生活需要的重要一環(huán)。

為破解導游執業(yè)難題，保障導游合法權益，維護旅游市場(chǎng)秩序，順應大眾旅游時(shí)代的市場(chǎng)需求，國家旅游局認真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院“放管服”改革要求，全面推進(jìn)導游體制改革工作。2016年9月，國家旅游局廢止了2001年頒布實(shí)施的《導游人員管理實(shí)施辦法》，停止實(shí)施導游崗前培訓考核、計分管理、年審管理和導游人員資格證3年有效等不符合上位法要求、不適應改革發(fā)展需要的制度，贏(yíng)得了社會(huì )的認可和好評。同時(shí)，國家旅游局推動(dòng)設計開(kāi)發(fā)了匯集導游基本信息、執業(yè)信息、社會(huì )評價(jià)為一體的“電子導游證”，代替原IC卡導游證，建設“全國旅游監管服務(wù)平臺”，規范導游執業(yè)證件和執業(yè)行為管理，便利導游信息變更、異地執業(yè)換證手續，細化導游執業(yè)管理規范，加強導游事中事后監管和執業(yè)保障激勵，逐步形成“社會(huì )化、扁平化、實(shí)時(shí)化、常態(tài)化”的導游管理體制；與人力資源社會(huì )保障部、交通運輸部、全國總工會(huì )等部門(mén)印發(fā)實(shí)施一系列文件保障導游合法權益；舉辦導游大賽等活動(dòng)，樹(shù)立導游正面形象。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》《法治政府建設實(shí)施綱要（2015—2020年）》提出，堅持在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治，實(shí)現立法和改革決策相統一、相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動(dòng)適應改革和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要；對實(shí)踐證明已經(jīng)比較成熟的改革經(jīng)驗和行之有效的改革舉措，要及時(shí)上升為法律法規規章。經(jīng)過(guò)兩年的導游改革實(shí)踐探索，旅游部門(mén)逐步形成了一些比較有效、也比較成熟的經(jīng)驗。為保障導游相關(guān)改革成果的順利實(shí)施，促進(jìn)導游管理和保障手段的法治化，有必要制定新的管理辦法。

2.《辦法》有哪些簡(jiǎn)政放權、優(yōu)化服務(wù)的便民舉措？

《辦法》秉承簡(jiǎn)政放權、優(yōu)化服務(wù)的理念，如何便利導游執業(yè)是立法主要目的。一是實(shí)現導游證網(wǎng)上審批。目前，導游不再需要像過(guò)去一樣，跑到旅游部門(mén)辦理導游證相關(guān)事宜，而是可以直接通過(guò)網(wǎng)上申請、變更、注銷(xiāo)導游證，這就大大縮短了審批期限，減少了審批流程，降低了審批成本；同時(shí)，網(wǎng)上審批痕跡適時(shí)可監控，既明確了旅游部門(mén)的審批職責，規范了審批行為，又使導游可適時(shí)查詢(xún)審批進(jìn)度，了解審批情況。二是間接下放了導游證審批層級?！秾в稳藛T管理條例》規定，由省級旅游部門(mén)負責核發(fā)導游證。在無(wú)法改變當前導游證法定審批層級的情況下，為方便導游申請取得導游證，《辦法》第三十九條第（一）項通過(guò)定義的方式，將核發(fā)導游證的部門(mén)明確為旅行社（含旅行社分社）或者旅游行業(yè)組織所在地的省、自治區、直轄市旅游主管部門(mén)或者其委托的設區的市級旅游主管部門(mén)、縣級旅游主管部門(mén)。至于委托至設區的市級旅游主管部門(mén)還是縣級旅游主管部門(mén)負責審核和核發(fā)導游證，可由各省級旅游主管部門(mén)根據本地實(shí)際自行確定。三是明確了審批需要提交的材料，并減少無(wú)謂的證明材料?！掇k法》第八條、第十條明確規定導游申請取得導游證需要提交的申請材料，并規定一次性告知制度，使導游申請導游證有據可查、有章可循；同時(shí)，為落實(shí)國務(wù)院取消審批證明有關(guān)要求，將導游需提供未患有傳染性疾病、無(wú)過(guò)失犯罪以外的犯罪記錄的證明改為承諾，身份證只需首次申請時(shí)提交掃描件或者數碼照片電子版即可，大大減輕申請人負擔。但國家旅游局也提醒申請人要對自己提交材料的真實(shí)性負責，如果以隱瞞有關(guān)情況、提供虛假材料或者欺騙、賄賂等不正當手段申請取得導游人員資格證、導游證的，除不予受理、不予許可或者撤銷(xiāo)許可并給予警告等處罰外，申請人在一年內或者三年內不得再次申請執業(yè)。四是明確了導游證的審批時(shí)限要求?！掇k法》明確了旅游部門(mén)受理申請、核發(fā)和變更導游證的期限，以及旅行社和旅游行業(yè)組織確認相關(guān)信息的期限，規范了審批行為。五是明確核發(fā)導游證不得收費。當前，旅游部門(mén)辦理導游證不收取任何費用。同時(shí)，《辦法》進(jìn)一步在第八條第二款規定，旅游行業(yè)組織在接受申請人取得導游證的注冊時(shí)，不得收取注冊費；旅游行業(yè)組織收取會(huì )員會(huì )費的，應當符合《社會(huì )團體登記條例》等法律法規的規定，不得以導游證注冊費的名義收取會(huì )費。六是明確導游證可以在旅行社分社所在地申領(lǐng)制度。鑒于旅行社分社雖不具有獨立法人資格，但與旅行社具有一樣的經(jīng)營(yíng)范圍，可以直接組織旅游者出行。因此，為方便主要接受旅行社分社委派的導游申請取得導游證，《辦法》第十八條專(zhuān)門(mén)規定，導游證申請人的經(jīng)常執業(yè)地區在旅行社分社所在地的，可以由旅行社分社所在地旅游主管部門(mén)負責導游證辦理相關(guān)工作。七是按照國務(wù)院取消“臨時(shí)導游證核發(fā)”的決定，沒(méi)有再對臨時(shí)導游證相關(guān)內容作出規定。八是為進(jìn)一步推進(jìn)導游體制改革預留空間。在現行旅游法律法規規定導游為旅游者提供服務(wù)應當接受旅行社委派的基礎上，《辦法》第十九條增加了“但另有規定的除外”的表述，為進(jìn)一步開(kāi)展導游執業(yè)改革工作預留了空間。九是明確了《旅游法》規定的旅游行業(yè)組織的范圍，即依照《社會(huì )團體登記管理條例》成立的導游協(xié)會(huì )，以及在旅游協(xié)會(huì )、旅行社協(xié)會(huì )等旅游行業(yè)社會(huì )團體內設立的導游分會(huì )或者導游工作部門(mén)。具體是在省一級設立的旅游行業(yè)組織還是在市一級設立的旅游行業(yè)組織，以及是哪些符合條件的旅游行業(yè)組織，由所在地旅游主管部門(mén)確定。

3.問(wèn):《辦法》第七條明確了“導游證采用電子證件形式”。電子導游證與原IC卡導游證有什么區別，在管理上有什么不同？

答：電子導游證與原IC卡導游證都是導游取得的從事導游執業(yè)活動(dòng)的許可證件，但二者在核發(fā)、外觀(guān)形態(tài)、載體、功能、使用和管理等方面存在顯著(zhù)區別。一是在核發(fā)方面，導游通過(guò)全國旅游監管服務(wù)平臺申領(lǐng)，在旅游部門(mén)審批通過(guò)后即可自動(dòng)生成“電子導游證”，導游只需將相關(guān)證件保存在自己手機APP中即可；同時(shí)配套設計了卡片式“導游身份標識”，作為工作標牌便于旅游者和執法人員識別，電子導游證和導游身份標識的申領(lǐng)均十分便捷。而IC卡導游證的制作周期長(cháng)，程序相對復雜，核發(fā)、使用的時(shí)間成本也較高。二是在載體形態(tài)方面，電子導游證保存在導游個(gè)人移動(dòng)電話(huà)等移動(dòng)終端設備中，以電子數據形式存在，只要有手機等終端設備，即可隨身攜帶。而原IC卡導游證雖然內含電子芯片，但非電子數據形態(tài)存在。三是在功能方面，電子導游證除了顯示導游的基本信息之外，還能夠存儲導游的執業(yè)軌跡，記錄導游的社會(huì )評價(jià)，體現導游的服務(wù)星級水平，擁有導游執業(yè)的完整數據庫。而IC卡導游證只能體現導游姓名、性別、證號等一般性靜態(tài)信息。四是在使用和管理方面，對于電子導游證，旅游者和旅游監管人員僅采用微信、APP掃描二維碼的方式，即可與系統信息進(jìn)行比對，甄別導游身份，防止導游與證件不匹配而非法從事導游業(yè)務(wù)等問(wèn)題。對于IC卡導游證，只有監管人員采用專(zhuān)用的掃描設備才可讀取導游基本信息，識別導游真偽。由此可見(jiàn)，推行導游執業(yè)證件改革，并在《辦法》明確導游證電子化制度，大大方便了導游證的申領(lǐng)、變更和注銷(xiāo)，降低了導游證的制作成本，也有利于旅游者加強對導游身份的識別和旅游部門(mén)對導游執業(yè)行為的監管。

4. 問(wèn)：《辦法》規定導游注冊情況、勞動(dòng)合同情況或者經(jīng)常執業(yè)地區等發(fā)生變化后，應變更導游證信息，這種制度設計的初衷是什么？

答：根據《旅游法》《導游人員管理條例》的規定，與旅行社訂立勞動(dòng)合同或者在旅游行業(yè)組織注冊，是取得導游證的條件。因此，如果導游與旅行社訂立的勞動(dòng)合同解除、終止或者在旅游行業(yè)組織取消注冊后，導游實(shí)際已經(jīng)不再具備取得導游證的條件，不再屬于合法持證導游。特別要提醒導游的是，如果此時(shí)從事導游執業(yè)活動(dòng)，屬于非法從事導游執業(yè)活動(dòng)。為此，《辦法》第十四條規定，導游應當在發(fā)生相關(guān)情況之日起5個(gè)工作日內，通過(guò)全國旅游監管服務(wù)信息系統將信息變更情況報告旅游主管部門(mén)?？紤]到在實(shí)踐中，導游與某家旅行社訂立的勞動(dòng)合同解除、終止或者在某個(gè)旅游行業(yè)組織取消注冊后，很有可能與其他旅行社訂立勞動(dòng)合同或者在其他旅游行業(yè)組織注冊，因此，《辦法》規定了3個(gè)月的緩沖期，即如果在3個(gè)月內更換單位或者行業(yè)組織的，應當依照《辦法》第十五條的規定申請變更導游證信息，依照第二十一條的規定申請更換導游身份標識；如果不再從事導游業(yè)務(wù)或者3個(gè)月內沒(méi)有更換單位或者行業(yè)組織的，應當申請注銷(xiāo)導游證，否則旅游部門(mén)將依照《辦法》第十七條的規定，直接注銷(xiāo)導游證。如果注銷(xiāo)導游證之后還想繼續執業(yè)的，依照《辦法》第十條的規定，重新申請取得導游證。

同時(shí)，考慮到導游從事導游業(yè)務(wù)由旅行社委派，而旅行社或者旅游行業(yè)組織所在地即為導游證申領(lǐng)地，也通常為導游的經(jīng)常執業(yè)地。雖然實(shí)行導游證網(wǎng)上審批制度后，導游相關(guān)信息已經(jīng)互聯(lián)互通，但對導游的日常監管、服務(wù)和培訓等仍實(shí)行屬地管理原則。如果導游在甲省辦理的導游證，但經(jīng)常工作地點(diǎn)卻在乙省，即導游的經(jīng)常執業(yè)地區如果與其訂立勞動(dòng)合同的旅行社（含旅行社分社）或者注冊的旅游行業(yè)組織所在地的省級行政區域不一致，不但自身更換導游身份標識、參加培訓等不方便，也不便于旅游部門(mén)的監管和旅游者權益的保障。因此，《辦法》規定，導游的經(jīng)常執業(yè)地區發(fā)生變化的，也應當申請變更導游證信息。這里也特別提醒兩點(diǎn)：一是導游的經(jīng)常執業(yè)地區，是指導游連續執業(yè)或者3個(gè)月內累計執業(yè)達到30日的省級行政區域。導游受旅行社委派作為全陪帶團赴異地從事導游執業(yè)活動(dòng)的，不屬于此類(lèi)情況。二是規定導游據此申請變更導游證信息并非重新審批核發(fā)導游證，與導游證全國通用制度并不沖突。導游在提出信息變更申請后，相關(guān)轉出地、轉入地的旅行社、旅游行業(yè)組織和旅游主管部門(mén)應當依法核實(shí)變更相關(guān)信息，均不得無(wú)理拒絕。

5.問(wèn)：在規范導游執業(yè)行為方面，《辦法》做了哪些規定？

答：“放管結合”是國務(wù)院推進(jìn)“放管服”改革的重要要求，簡(jiǎn)政放權需要與加強事中事后監管結合起來(lái)，齊頭并進(jìn)，該管的要管起來(lái)，不能一放了之，讓違背市場(chǎng)競爭原則、違反導游從業(yè)規則、侵害旅游者權益、不講誠信的行為放任自流?！掇k法》集中體現了對導游執業(yè)行為“放管結合”的理念，針對當前導游執業(yè)活動(dòng)中最突出的問(wèn)題，對《旅游法》《導游人員管理條例》等有關(guān)規定進(jìn)行了細化和銜接，對導游執業(yè)活動(dòng)提出了一系列具體要求，包括：導游的委派，導游證和導游身份標識的佩戴，導游應當履行的職責、采取的應急處置措施和禁止的行為等。特別是：一是為導游體制改革留出空間，即規定“導游為旅游者提供服務(wù)應當接受旅行社委派，但另有規定的除外”。二是明確“導游身份標識”制度，以替代原“導游IC”證件的外在標識作用，便于旅游者和執法人員識別導游身份。三是為治理“不合理低價(jià)”組織旅游活動(dòng)、欺客宰客等問(wèn)題，在第二十三條細化了《旅游法》第三十五條的規定，對導游誘騙、強迫或者變相強迫旅游者消費等作出針對性規定。四是根據《行政許可法》的有關(guān)規定，對導游涂改、倒賣(mài)、出租、出借導游人員資格證、導游證，以其他形式非法轉讓導游執業(yè)許可，以及擅自委托他人代為提供導游服務(wù)的行為設定法律責任。五是根據《行政許可法》的有關(guān)規定，明確了導游證的撤銷(xiāo)和注銷(xiāo)制度，并對隱瞞情況、提供虛假材料或者欺騙、賄賂等不正當手段取得導游執業(yè)證件的行為設定法律責任。六是對侵害旅游消費者合法權益的導游建立黑名單制度，依照旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)不良信息管理有關(guān)規定，納入旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)不良信息管理，讓失信者寸步難行。

6.問(wèn)：《辦法》有哪些保障導游權益的舉措？

答：為激勵和引導導游忠于職守、愛(ài)崗敬業(yè)，誠實(shí)守信、樂(lè )于奉獻，使社會(huì )公眾進(jìn)一步理解、尊重和信任導游，增強導游的職業(yè)自信心和自豪感，近年來(lái)，國家旅游局先后印發(fā)了《國家旅游局 人力資源社會(huì )保障部 中華全國總工會(huì )關(guān)于進(jìn)一步加強導游勞動(dòng)權益保障的指導意見(jiàn)》《國家旅游局 交通運輸部關(guān)于進(jìn)一步規范導游專(zhuān)座等有關(guān)事宜的通知》和《國家旅游局關(guān)于深化導游體制改革加強導游隊伍建設的意見(jiàn)》等文件?！掇k法》結合《旅游法》《中華人民共和國勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《旅行社條例》等有關(guān)規定，將文件有關(guān)精神上升到規章層面，明確了導游執業(yè)權利、導游勞動(dòng)保障制度、“導游專(zhuān)座”要求、導游培訓制度等。一是在導游執業(yè)權利方面，針對當前個(gè)別導游特別是女性導游在執業(yè)活動(dòng)中住宿、餐飲等條件較差和人身財產(chǎn)安全無(wú)法得到足夠保障的情況，根據《中華人民共和國勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》對用人單位執行國家勞動(dòng)標準、提供安全設施和勞動(dòng)衛生等條件、勞動(dòng)防護用品和勞動(dòng)保護設施，特別是對女職工實(shí)行特殊勞動(dòng)保護的規定，《辦法》第二十六條明確，旅行社等用人單位應當維護導游執業(yè)安全、提供必要的職業(yè)安全衛生條件，并為女性導游提供執業(yè)便利、實(shí)行特殊勞動(dòng)保護。二是在導游勞動(dòng)保障方面，根據《勞動(dòng)合同法》的規定，用人單位自用工之日起即與勞動(dòng)者建立勞動(dòng)關(guān)系，建立勞動(dòng)關(guān)系應當訂立書(shū)面勞動(dòng)合同，及時(shí)足額支付不得低于當地最低工資標準的勞動(dòng)報酬，并依法為勞動(dòng)者繳納社會(huì )保險費；用人單位招用勞動(dòng)者，不得扣押勞動(dòng)者的居民身份證和其他證件，不得要求勞動(dòng)者提供擔?；蛘咭云渌x向勞動(dòng)者收取財物；勞動(dòng)行政部門(mén)負責全國勞動(dòng)合同制度實(shí)施的監督管理，勞動(dòng)者合法權益受到侵害的，有權要求有關(guān)部門(mén)依法處理，或者依法申請仲裁、提起訴訟。據此，《辦法》作了銜接性規定，鼓勵導游對旅行社違反勞動(dòng)法律法規的行為進(jìn)行投訴舉報，依法維權。同時(shí)，細化《旅游法》的規定，從旅行社聘用專(zhuān)職導游和兼職導游兩方面，對旅行社支付勞動(dòng)報酬和導游服務(wù)費用、繳納社會(huì )保險作出規定，并要求“旅行社應當與通過(guò)其取得導游證的導游訂立不少于1個(gè)月期限的固定期限或者無(wú)固定期限勞動(dòng)合同”，“旅行社臨時(shí)聘用的導游與其他單位不具有勞動(dòng)關(guān)系或者人事關(guān)系的，旅行社應當與其訂立勞動(dòng)合同”?！堵眯猩鐥l例》第三十四條規定，“旅行社不得要求導游人員和領(lǐng)隊人員接待不支付接待和服務(wù)費用或者支付的費用低于接待和服務(wù)成本的旅游團隊，不得要求導游人員和領(lǐng)隊人員承擔接待旅游團隊的相關(guān)費用”，《辦法》據此規定，“旅行社要求導游接待以不合理低價(jià)組織的旅游團隊或者承擔接待旅游團隊的相關(guān)費用的，導游有權向旅游主管部門(mén)投訴舉報”。三是在導游培訓方面，明確旅游主管部門(mén)免費進(jìn)行導游培訓的制度，提升導游服務(wù)能力和水平。培訓方式可以包括培訓班、專(zhuān)題講座、網(wǎng)絡(luò )在線(xiàn)培訓等，每年為導游提供的免費培訓時(shí)間累計不得少于24小時(shí)。此外，考慮到導游除了日常帶團需要進(jìn)入景區外，還有在踩線(xiàn)、學(xué)習等與執業(yè)相關(guān)的活動(dòng)中有進(jìn)入景區的需要，但旅游部門(mén)不能強制要求景區免除門(mén)票。據此，《辦法》從鼓勵和倡導的角度作出相應規定。

7.《辦法》為什么設立導游星級評價(jià)制度，與導游等級評定制度有什么不同？

多年來(lái)，導游為旅游業(yè)發(fā)展做出了積極貢獻，但與快速增長(cháng)的旅游發(fā)展和人民日益增長(cháng)的美好生活需要相比，導游服務(wù)水平還存在發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題。導游隊伍素質(zhì)參差不齊，導游服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)值尚未得到充分認可，迫切需要研究設計一種與導游服務(wù)質(zhì)量直接相關(guān)、通過(guò)市場(chǎng)化方式對導游服務(wù)水平進(jìn)行標識的評價(jià)模式，便于旅行社、旅游消費者對導游的識別選擇。正是基于此，國家旅游局在認真調研并借鑒相關(guān)行業(yè)有關(guān)制度的基礎上，推動(dòng)建立了導游星級評價(jià)制度。

導游等級評定制度與星級評價(jià)制度都是為便于旅游者和社會(huì )各方面對導游水平能力的識別，并激勵導游自我提升導游執業(yè)素養而確立的制度，二者互為補充，但也存在著(zhù)明顯的區別。一是評價(jià)功能不同，導游等級評定制度是對導游職業(yè)技能水平的評價(jià)，側重的是技能水平，相對是靜態(tài)的，等級一般只升不降；導游星級評價(jià)制度側重對導游執業(yè)服務(wù)能力、質(zhì)量和信用水平的評價(jià)，側重的是服務(wù)水平，相對是動(dòng)態(tài)的，星級有升有降。二是評價(jià)方式不同。導游等級評定主要通過(guò)考試方式，對導游技能大賽獲得最佳名次的導游也可以晉升等級；導游服務(wù)星級評價(jià)主要基于旅游者對導游服務(wù)的客觀(guān)評價(jià)，不組織考試、不設評定機構，通過(guò)“全國旅游監管服務(wù)平臺”自動(dòng)計分生成導游服務(wù)星級。三是評價(jià)內容不同。導游等級評定中，中級導游員考核內容主要為“導游知識專(zhuān)題”和“漢語(yǔ)言文學(xué)知識”，高級導游員考核內容主要為“導游案例分析”和“導游詞創(chuàng )作”，特級導游員的考核采取論文答辯方式；導游服務(wù)星級主要以游客對導游服務(wù)的滿(mǎn)意度為導向，對導游服務(wù)水平進(jìn)行綜合評價(jià)，指標包括社會(huì )評價(jià)、技能水平、執業(yè)經(jīng)歷、學(xué)習培訓和獎懲情況等，促進(jìn)導游以誠實(shí)勞動(dòng)、至誠服務(wù)贏(yíng)得更好社會(huì )評價(jià)，取得更高服務(wù)星級，獲取更多就業(yè)機會(huì )。

8.對于侵犯導游權益的行為或者導游存在違法違規行為的，《辦法》有懲處要求嗎？

對相關(guān)違法違規行為，《辦法》明確了處罰措施，切實(shí)有力維護導游權益，優(yōu)化旅游環(huán)境。在《辦法》罰則部分，對現有旅游法律、法規有明確規定的，采取法條指引的方式作出規定；對現有旅游法律、法規沒(méi)有明確規定的，在規章制定權限范圍內作出行政法律責任規定。

關(guān)聯(lián)閱讀： 《導游管理辦法》