2019年4月14日，省政府辦公廳印發(fā)《江蘇省全面推行行政執法公示制度執法全過(guò)程記錄制度重大執法決定法制審核制度實(shí)施方案》(蘇政辦發(fā)〔2019〕39號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》)，對我省全面推行行政執法公示制度、執法全過(guò)程記錄制度、重大執法決定法制審核制度(以下統稱(chēng)“三項制度”)進(jìn)行安排部署?，F將《實(shí)施方案》解讀如下：

一、制定《實(shí)施方案》的目的和背景

行政執法是行政機關(guān)最大量的日常行政活動(dòng)，是實(shí)施法律法規、履行法定職責、依法管理經(jīng)濟社會(huì )事務(wù)的主要途徑，是實(shí)現法治政府建設的重要方式。執法制度不完善、不落實(shí)是影響和導致行政執法質(zhì)量不高、執法行為不規范的重要原因之一。為全面規范公正文明執法，中央深改組確定于2017年開(kāi)展“三項制度”試點(diǎn)工作，并將其列入當年重點(diǎn)改革任務(wù)。2017年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)推行“三項制度”試點(diǎn)工作方案，部署在全國范圍內32個(gè)地方和部門(mén)開(kāi)展試點(diǎn)工作，我省海門(mén)市、江蘇省衛生監督所、常州市文廣新局、徐州市商務(wù)局為國家試點(diǎn)單位。經(jīng)過(guò)一年的試點(diǎn)，“三項制度”對規范執法程序、提升執法能力、強化執法監督發(fā)揮了重要作用。在此基礎上，為指導各地各部門(mén)全面推行行政執法“三項制度”，嚴格規范行政執法行為，國務(wù)院辦公廳于2018年12月5日印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執法公示制度執法全過(guò)程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2018〕118號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》）?！吨笇б庖?jiàn)》明確了全面推行“三項制度”的指導思想、基本原則、工作目標以及具體的工作要求，但仍有一些規定比較原則，需要根據各地行政執法的具體情況予以細化。

2017年以來(lái)，除了上述國家試點(diǎn)單位和省級試點(diǎn)單位鎮江市、泰興市、沭陽(yáng)縣和省水利廳、環(huán)保廳，我省其他地區和部門(mén)也相繼開(kāi)始推行“三項制度”。這些地區和部門(mén)在推行“三項制度”方面進(jìn)行了大量卓有成效的探索，積累了豐富的經(jīng)驗，為在全省全面推行“三項制度”打下堅實(shí)基礎。省司法廳根據《指導意見(jiàn)》的要求，在全省進(jìn)行廣泛調研和征求意見(jiàn)，總結江蘇試點(diǎn)工作和各地主動(dòng)試行行政執法“三項制度”的經(jīng)驗，形成《江蘇省全面推行行政執法公示制度執法全過(guò)程記錄制度重大執法決定法制審核制度的實(shí)施方案》（代擬稿），經(jīng)2019年4月4日省政府常務(wù)會(huì )議審議通過(guò)后，報省委深改委。4月8日，《實(shí)施方案》經(jīng)省委深改委第6次會(huì )議審議通過(guò)后，由省政府辦公廳正式印發(fā)實(shí)施。

二、《實(shí)施方案》的主要內容

《實(shí)施方案》結合我省行政執法工作實(shí)際和高質(zhì)量發(fā)展需要，按照“工作目標可實(shí)現、工作任務(wù)可完成、部門(mén)分工可操作、時(shí)序進(jìn)度可考核并體現江蘇特色”的要求，對國家《指導意見(jiàn)》進(jìn)行了補充和細化。為增強可操作性，在每一項工作任務(wù)、措施后明確了牽頭部門(mén)和責任部門(mén)，并將每一項任務(wù)進(jìn)行分解，規定序時(shí)進(jìn)度，形成任務(wù)分解表作為《實(shí)施方案》的附件一并印發(fā)?！秾?shí)施方案》主要分為“指導思想、工作目標、主要任務(wù)、保障措施”四大部分。

第一部分“指導思想”，明確推行“三項制度”是貫徹中央和省委省政府關(guān)于法治政府建設相關(guān)決策部署的重大改革任務(wù)，要堅持依法規范、執法為民、務(wù)實(shí)高效、改革創(chuàng )新、統籌協(xié)調的原則，緊密聯(lián)系實(shí)際，突出問(wèn)題導向，大力促進(jìn)嚴格規范公正文明執法，保障和監督行政機關(guān)依法履行職責，切實(shí)維護人民群眾合法權益，為進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)江蘇高質(zhì)量發(fā)展提供有力的法治保障。

第二部分“工作目標”，全面推行“三項制度”涉及所有的行政執法機關(guān)及行政處罰、行政強制、行政許可、行政檢查、行政征收征用等行政執法行為，需要一整套的制度體系和工作機制予以保障，分階段確定工作目標，逐步實(shí)現更為切實(shí)可行。為此，《實(shí)施方案》分2019年和2020年兩個(gè)時(shí)間節點(diǎn)確定工作目標：到2019年底，建立健全符合我省行政執法實(shí)際的“三項制度”體系，80%行政執法機關(guān)在行政許可、行政處罰、行政強制、行政檢查、行政征收征用等行政執法行為中實(shí)行“三項制度”；到2020年底，做到全省各級行政執法機關(guān)實(shí)行“三項制度”達到100%，全面實(shí)現行政執法公示制度機制不斷健全，做到執法行為過(guò)程信息全過(guò)程記載、執法全過(guò)程可回溯管理、重大執法決定法制審核全覆蓋，行政執法信息公開(kāi)透明、執法全過(guò)程留痕、執法決定合法有效，全省行政執法能力和水平符合高質(zhì)量發(fā)展需求，行政執法社會(huì )滿(mǎn)意度達90%以上。

第三部分“主要任務(wù)”，是《實(shí)施方案》的核心內容，涉及全面推行“三項制度”的具體任務(wù)措施，主要包括四個(gè)層次：一是全面推行行政執法公示制度，重點(diǎn)強調強化事前公開(kāi)、規范事中公示、加強事后公開(kāi)、明確公示載體等內容；二是全面推行執法全過(guò)程記錄制度，重點(diǎn)強調規范文字記錄、推行音像記錄、嚴格歸檔管理、發(fā)揮記錄實(shí)效等內容；三是全面推行重大執法決定法制審核制度，重點(diǎn)強調落實(shí)審核主體、明確審核范圍、內容和責任；四是全面加強行政執法信息化建設，重點(diǎn)強調加強信息化平臺建設、推進(jìn)信息共享、強化智能應用。

第四部分“保障措施”，明確各級人民政府、各部門(mén)主要負責同志為本地區、本部門(mén)全面推行“三項制度”工作的第一責任人。省級行政執法機關(guān)要率先推行、以上帶下、統籌考慮，充分發(fā)揮在本系統推行“三項制度”的帶動(dòng)引領(lǐng)作用。要統籌全面推行“三項制度”與“放管服”改革、機構改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等重點(diǎn)工作的關(guān)系，并與行政執法其他制度相銜接，著(zhù)力解決執法領(lǐng)域社會(huì )反映強烈的突出問(wèn)題。同時(shí)，從開(kāi)展培訓宣傳、加強督促檢查、保障經(jīng)費投入、加強隊伍建設等方面，對全面推行“三項制度”的保障措施提出要求。

三、全面推行“三項制度”的具體要求

為保障“三項制度”的落實(shí)，《實(shí)施方案》總結了前期試點(diǎn)的工作經(jīng)驗，結合各地區、各部門(mén)在推行“三項制度”工作實(shí)際，有針對性的作出具體規定。

在行政執法公示制度方面，進(jìn)一步明確了執法公示的基本要求和公示載體等。要求各級執法機關(guān)全面準確及時(shí)主動(dòng)公開(kāi)行政執法主體、人員、職責、權限、依據、程序、行政執法決定、救濟渠道等信息。公示載體方面由省司法廳建設統一的行政執法信息公示平臺，實(shí)現已有執法數據和信息的有效歸集，各級政府要積極支持統一的行政執法信息公示平臺建設，及時(shí)組織本地區各級行政執法機關(guān)做好執法信息公示的歸集、更新、維護等工作。有門(mén)戶(hù)網(wǎng)站或者其他政務(wù)新媒體的行政執法機關(guān)，應當在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站或者其他政務(wù)新媒體上同時(shí)公示行政執法信息。

在行政執法全過(guò)程記錄制度方面，明確規范文字記錄為執法全過(guò)程記錄的基礎，音像記錄為補充和輔助。同時(shí)，結合我省“放管服”改革實(shí)際和試點(diǎn)工作經(jīng)驗，增加了一些具體舉措，如：適應江蘇“不見(jiàn)面審批”工作要求，提出積極推行執法文書(shū)和執法案卷的電子化管理，建立執法文書(shū)電子化規范標準，規范以“不見(jiàn)面”形式進(jìn)行行政執法活動(dòng)的電子執法文書(shū)和案卷。推行江蘇省衛生監督所和徐州市商務(wù)局試點(diǎn)經(jīng)驗，鼓勵有條件的部門(mén)和地方推行全過(guò)程音像記錄即時(shí)上傳云存儲模式，實(shí)現執法全過(guò)程同步網(wǎng)絡(luò )管理。

在重大執法決定法制審核制度方面，要求在機構改革中要統籌考慮、合理設置機構和配備人員，確保法制審核工作有機構承擔、有專(zhuān)人負責。重申了“各級行政執法機關(guān)的法制審核人員不得少于本單位執法人員總數的5%”的原則要求，同時(shí)，針對部分地區法制審核人員配備暫時(shí)達不到要求的現狀，提出了可以通過(guò)法律顧問(wèn)、公職律師以及人才庫的形式進(jìn)行補充的具體舉措。按照建立我省“容錯糾錯”機制的精神，進(jìn)一步明確行政執法承辦機構和人員、法制審核承辦機構和人員、相關(guān)負責人因濫用職權、玩忽職守、徇私枉法，導致重大行政執法決定錯誤所應當承擔的責任。

四、突出探索創(chuàng )新的具體規定

《實(shí)施方案》充分考慮吸收我省各地區和各部門(mén)在試行“三項制度”工作中取得的經(jīng)驗和成果，同時(shí)鼓勵各地區、各部門(mén)繼續探索和創(chuàng )新。一是鼓勵探索執法全程公示執法身份的有效方式，可采用佩戴執法證件或者其他方式，執法全程公示執法人員身份。二是要求一些重點(diǎn)領(lǐng)域和社會(huì )關(guān)注度高的行政執法決定信息應當率先公示?！秾?shí)施方案》中提出資源環(huán)境、市場(chǎng)監管、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、勞動(dòng)監察、城市管理、城鄉建設、交通運輸等重點(diǎn)領(lǐng)域以及社會(huì )關(guān)注度高的行政執法決定信息應當率先公示，相關(guān)行政執法機關(guān)在具體執法過(guò)程中要積極探索公示的具體標準和程序。三是探索制定《行政征收征用案卷標準》《行政強制案卷標準》?，F實(shí)中，行政征收征用、行政強制措施等執法行為社會(huì )公信度相對較低，為加強對這幾類(lèi)行政執法行為的規范和監督，要求自然資源、住房城鄉建設、交通運輸等這類(lèi)執法行為較多的部門(mén)率先進(jìn)行相關(guān)的探索和研究。四是建立按需配備執法設備和音像記錄場(chǎng)所的制度。在海門(mén)市試點(diǎn)的經(jīng)驗的基礎上，《實(shí)施方案》要求研究出臺音像記錄設備配備辦法，按照執法工作量和執法人員數量確定配備比例和數量，并按照執法需要確定設備標準；同時(shí)，按照工作必需、厲行節約、性能適度、安全穩定、適量夠用的原則，建設詢(xún)問(wèn)室和聽(tīng)證室等音像記錄場(chǎng)所。五是根據執法實(shí)際明確重大執法決定范圍、制定目錄清單。不同層級、不同執法領(lǐng)域的執法機關(guān)的重大決定標準各不相同，《實(shí)施方案》要求各級行政執法機關(guān)根據本部門(mén)執法工作實(shí)際，梳理本機關(guān)重大執法決定事項清單，并予以公布，確保每一項重大執法決定都合法適當，守住法律底線(xiàn)。六是法制審核要形成具體的書(shū)面審核意見(jiàn)。試點(diǎn)工作中，各地各部門(mén)對法制審核的形式進(jìn)行了不同的探索，有的采用制式法核意見(jiàn)表，直接進(jìn)行勾選；有的采用文字形式，具體闡述理由。法核審核是建立依法執法的“防火墻”，是行政執法內部監督的重要環(huán)節，行政執法機關(guān)應當確定適當的形式出具書(shū)面審核意見(jiàn)，保證設立法制審核制度目的的真正實(shí)現。